PPP圈内热点简评

这一段时间，PPP圈内热度再次攀升，大小论坛、研讨自不必说，国务院及中央部委层面也频频发声。今天我们聚焦《国务院批转国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2016〕21号，下称“国发21号文”），来对PPP的下一步走势做个简单的分析和预判。

首先，此文与2014年的国发60号文（《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》）有异曲同工之处，即立足改革全局，提出十大领域的重点改革工作——国有企业改革、创新驱动发展体制机制、推进政府职能转变、财税体制改革、金融体制改革、新型城镇化和农业农村等体制创新、构建对外开放新体制、生态文明体制改革、社会事业相关改革、改革试点和督查评估，但又直接抛出许多具体而微的改革热点问题，由此透露出宏观经济管理部门对中国经济现状的把脉结果，以及相应开出的药方。另与国发60号文类似，国发21号文尽管只有寥寥几笔明确提及“政府和社会资本合作”，但其实文件的大部分内容都可以PPP模式当前的推广与落地挂钩考量。

其次，国发21号文要求“四个突出”：更加突出供给侧结构性改革、更加突出问题导向和目标导向、更加突出基层实践和创新、更加突出抓改革措施落地。我们一直说PPP是供给侧改革在公共及准公共产品及服务领域的先行先试，目前遇到诸多问题，也积累了大量经验。结合基层实践和创新，以问题和目标为导向，制定并落实改革措施，对于PPP而言，正当其时。

根据媒体公开报道，也是这几天，国家发改委组织召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议，部署加快推进特许经营立法。在国家发改委有关负责人就立法进展和下一步工作安排回答记者问时，也提出要立足操作实践，坚持问题导向，突出改革创新，这与国发21号文的“四个突出”显然是一脉相承的。

再次，国发21号文提出要“持续推进政府职能转变，改革完善“三去一降一补”的体制机制”，并将推广PPP模式作为“强化降成本、补短板的制度保障”措施之一。这个提法相对新颖，但与PPP此前已经获得的高大上定位相互呼应，再次显示出国家层面对PPP模式的高度肯定和重视。但是不能忽视的是，目前的PPP模式落地难的原因，在很大程度上恰恰就是难以实现“降成本”的目的。至于“补短板”，地方政府更倾向于认为其短板仅限于融资。而当面对短期政策鼓励和推崇的低成本资金一拨又一拨的示好时，地方政府又有什么理由和动力去选择程序相对繁琐、后期操作主动权明显弱化的PPP模式呢？

国发21号文进一步提及要“创新政府和社会资本合作项目收益和分配机制，制定政府和社会资本合作项目财政管理办法，激发市场主体投资活力，推进社会资本参与重大工程建设运营，形成多元化、市场化、可持续的基础设施和公共服务投入机制和运营机制”。这里面的“政府和社会资本合作项目财政管理办法”应该直接关系到PPP项目的政府付费和相关长效机制，值得重点关注。

此外，上文提及的答记者问中也提到，特许经营立法需要“统筹权益平衡，突出契约意识、权益保障意识和公共服务意识，确立特许经营协议在项目建设、运营、管理中的基础性地位，强调对特许经营者合法权益的保护，健全监管技术标准和制度体系，完善公共服务过程监管和绩效监管，通过法律责任和信用约束各方严格履约、诚实守信”，这与国发21号文强调的“创新政府和社会资本合作项目收益和分配机制，激发市场主体投资活力，推进社会资本参与重大工程建设运营，形成多元化、市场化、可持续的基础设施和公共服务投入机制和运营机制”也是一个很好的呼应。

综上，我们不妨来做几个预测，对与不对，今明两年应该能见分晓。

其一，PPP模式的推广将与供给侧改革紧密挂钩，并从政策层面被定位为“降成本、补短板的制度保障”措施，而非简单的融资工具。当然，PPP在提高政府治理能力方面被寄予的厚望，看来没有得到国发21号文的明确背书。

其二，PPP模式在推进过程当中遇到的问题，以及曾经的和现有的一些禁区，有望在后续的立法过程中得到一定突破，很多处于灰色地带的PPP项目交易结构与安排，今后也有希望见到阳光。

其三，与PPP项目项下的政府付费有关的财政管理办法，以及与之有关的制度建设，已经在必要性方面形成一定共识，但离落地还有相当大的距离，可以持续关注，但不能过于乐观。

其四，国务院层面对PPP的初衷不改，但部门各自发力的情况还在持续，后续整合情况有待观察。